Mencari Format Ideal Negara dalam Konstitusi (UUD 1945)!

For the fighting nation, there is no journey end (J. Nehru)

Pendahuluan
Sudah lebih dari setengah abad lamanya, ketika para founding fathers kita merumuskan materi konstitusi negara ini, lewat perdebatan yang cukup alot dan melelahkan. Akhirnya pada sidang terakhir tanggal 18 Agustus 1945, PPKI telah berhasil merumuskan sebuah dokumen tertinggi negara (supreme law of nation), yang menjadi cita-cita luhur dan acuan pembangunan (development guideline) bangsa Indonesia dalam meniti kehidupan sebagai negara yang merdeka dan berdaulat. Momentum bersejarah itu ditandai dengan lahirnya Undang-Undang Dasar 1945 (Selanjutnya disebut UUD 45) sebagai konstitusi Indonesia.
UUD 1945, dirumuskan pada masa revolusi Indonesia, dimana aspek-aspek politik, hukum, sosial, ekonomi dan budaya sedang dalam keadaan “carut-marut”. Selepas Jepang angkat kaki dari tanah ibu pertiwi, diseluruh penjuru Nusantara masih sering terjadi perang-perang kedaerahan terhadap penjajah Belanda yang masih ingin berkuasa di Indonesia. Dampaknya bisa dilihat dengan, kondisi sosiologis bangsa Indonesia yang masih sangat memprihatinkan, belum lagi dengan parahnya kondisi ekonomi masyarakat yang “mati enggan, hidup tak mau”, hancurnya pranata-paranata sosial dan adat masyarakat lokal dan masih lemahnya sistem kontrol (hukum positif) di masyarakat.
Realitas itulah yang melatar-belakangi Soekarno dan para founding fathers kita mempercepat merumuskan konstitusi negara. Karena dirumuskan dalam waktu yang singkat dan dalam momentum revolusi, maka Soekarno pernah berkata bahwa : “Undang-Undang ini (UUD 1945) merupakan sebuah revolutioner grontwet”. Pernyataan Soekarno diatas, dapat dimaknai bahwa konstitusi, janganlah hanya dipandang dalam segi formil semata, tetapi haruslah dipandang sebagai “ruh”, “jiwa” dan “suasana kebathinan” (geiskitchen hintergrund) bangsa Indonesia . UUD 1945 juga merupakan the greatest anthropology document bagi bangsa Indonesia yang harus dapat dimaknai secara dinamis, berdialektika dan konstektual, konstitusi hanya bertujuan untuk kedaulatan dan kesejahteraan rakyat Indonesia dengan cara melibatkan kedalam atau mendengarkan dinamika rakyat Indonesia.
Esensi dasar dari rumusan UUD 1945 adalah sebagai konstitusi rakyat (people constitution) yang lahir dan berkembang atas dasar aspirasi dan suara rakyat, yang merupakan wujud perlawanan terhadap nilai-nilai asing (barat) yang sengaja ingin ditransformasikan secara “legal” kedalam khasanah hukum Indonesia . Tidak salah apa bila disebut, bangsa Indonesia sebagai bangsa yang lahir dari proses dialektika yang revolusioner. Hal ini terjadi ketika sistem feodalisme dihancurkan hukum Eropa, dan kemudian “dipaksa” menjadi negara hukum instan lewat tranformasi dan transpantasi hukum yang belum tentu cocok dengan kondisi sosiologis bangsa Indonesia. Soekarno dalam satu kesempatan pernah mengatakan kegundahan hatinya bahwa, kita sebenarnya mengalami many revolutions in one generation .
Pada masa rezim Orde Lama di bawah komando Soekarno sebagai panglima revolusi tertinggi, UUD 1945 pernah berevolusi menjadi UUD RIS 1949 ketika Indonesia setuju menjadi negara serikat dibawah bayang-bayang kekuasaan Ratu Belanda, namun kemudian Indonesia melepaskan diri dari ikatan konfederasi dengan Belanda dengan mengganti UUD RIS dengan UUDS 1960 yang diilmahi oleh Dekrit Presiden 5 Juli 1959 yang menyatakan: Presiden Soekarno menjadi Presiden seumur hidup, membubarkan parlemen dan mengganti corak demokrasi liberal menjadi demokrasi terpimpin (otoritarian).
Demokrasi Terpimpin berangkat dari sebuah kerangka filosofis bahwa suatu negara haruslah memiliki sistem pemerintahan yang berdasar pada asas musyawarah dan mufakat, dengan dipimpin oleh kekuasaan sentral sebagai penyambung lidah rakyat . Kekuatan sentral tersebut tidak lain dan tidak bukan adalah Soekarno sendiri.
Dalam ranah aplikatifnya, demokrasi terpimpin tidak berjalan sebagaimana yang diharapkan dan dicita-citakan oleh Soekarno sendiri. Godaan otoriter dari sistem demokrasi terpimpin tidak bisa dihindari terjadi pada masa itu, garis politik Soekarno yang sangat represif terhadap kebebasan pers, dan anti pemilihan umum ditambah dengan “mesranya” Soekarno dengan Partai Komunis Indonesia(PKI), semakin memperparah rasa kepercayaan rakyat kepada dirinya hingga akhirnya Soekarno harus merelakan “tahta” nya direbut oleh Soeharto.
Setelah runtuhnya rezim Orde Lama dibawah kekuasaan Soekarno, yang digulingkan dengan “surat ajaib”, yang diprakarsai oleh Soeharto yang kemudian menggantikan posisi Soekarno sebagai presiden Republik Indonesia ke-2. Soeharto pada masa awal kepemimpinannya, kembali memakai UUD 1945 sebagai hukum dasar negara, dibarengi dengan memakai sebuah kredo dasar untuk “melaksanakan UUD 1945 secara murni dan konstisten” . Pada masa rezim Orde Baru di bawah komando Soeharto (The Smiling General), kedudukan UUD 1945 sebagai konstitusi negara diposisikan sebagai dokumen yang sakral melebihi kitab suci. UUD 1945 dianggap sebagai acuan pembangunan bangsa Indonesia, apapun yang bertentangan dengan UUD 1945 dan hukum positif Indonesia berarti telah mencederai semangat pembangunan Nasional Indonesia. Hal ini diperparah dengan seringnya pemerintah Orde Baru mengeluarkan Peraturan Per-Undang-Undangan yang dibuat secara “gotong-royong” oleh Presiden dan DPR, hampir semuanya bercorak sentralistik dan ortodok . Hukum positif diletakkan di aras kekuasaan tertinggi dengan menafikan unsur-unsur hukum adat, kebudayaan lokal, dan kearifan lokal masyarakat sekitar. Sehingga secara gradual hak-hak masyarakat menjadi terabaikan, entitas budaya dan corak komunal dari masyarakat pun lamban namun pasti mulai diberangus oleh pemerintah dengan menggunakan hukum positif sebagai panglima. Contoh yang menonjol adalah dengan dikeluarkannya Undang-Undang No.5 Tahun 1979 tentang Pemerintahan Desa yang jelas dapat menjadi ancaman bagi eksistensi kelembagaan adat, hak atas tanah ulayat dan struktur adat di Indonesia. Jelas hukum tidak lagi membahagiakan, namun malah menyengsarakan rakyat. Keadaan Indonesia pada masa itu dapat dianalogikan dengan keadaan “Kandang-Kandang Sapi Raja Augeas” yang kotor dan bau .
Selama masa rezim Orde Baru, bentuk gerakan-gerakan atau pemikiran-pemikiran yang menghendaki perubahan atau penafsiran ulang terhadap konstitusi dianggap sebagai “kaum murtad”. UUD 1945 tetap dianggap sebagai manifestasi dari kekuasaan negara, yang sayangnya malah digunakan penguasa (Soeharto) untuk melanggengkan kekuasaannya lebih dari 23 tahun lamanya dengan cara yang kolusif, elitis dan represif. Corak demokratis pemerintahan Soeharto hanya berjalan kurang lebih 3 tahun (1966-1969), sebelum Soeharto menemukan format kekuasaannya yang sebenarnya lewat rekayasa produk hukum yang sangat otoriter dan elitis lewat Undang-Undang Pemilu No.15 dan Undang-Undang Susduk MPR, DPR, dan DPRD No.16 Tahun 1969) .
Tepat apabila dikatakan bahwa Indonesia adalah negara yang berdialektika dengan sangat cepat dan progresif. Aspirasi masyarakat yang merupakan kekuatan otonom yang lama terpendam (latern) oleh tangan besi Soeharto akhirnya menunjukkan kekuataannya. Lewat aksi demonstrasi mahasiswa, aktivis, dan masyarakat pro reformasi tumpah ruah menduduki gedung MPR pada tahun 1998. Kekuatan otonom tersebut secara sosiologis telah melakukan proses “impeachment” terhadap Soeharto. Momentum tersebut merupakan milestone bagi bergulirnya masa reformasi Indonesia. Namun haruslah disadari bahwa perubahan (reformasi) tidak akan dapat dicapai dengan waktu yang singkat dan tanpa proses panjang. Reformasi merupakan gerakan pencerahaan yang dilakukan dengan cara-cara damai, efektif dan berkelanjutan (sustainable). Selayaknya negara yang menjalani proses transisi menuju negara demokratis, Indonesia mengalami banyak cobaan dan rintangan dalam bernegara. Para elit politik berlomba-lomba mencari kesempatan untuk meningkatkan pamor mereka di hati masyarakat baik dengan cara membuat partai politik baru atau hanya sekedar “melempar bola panas”. Namun dibalik semua awan hitam yang meliputi Indonesia pasca reformasi, ada secercah harapan baru ketika para negarawan (stateman) di MPR, dibawah komando B.J.Habibie sepakat dengan suara bulat untuk mengamandemen (bukan “mengubah”) UUD 1945. Sungguh suatu permulaan yang sangat menggembirakan. Perubahan yang fundamental memang sangat diperlukan oleh Indonesia pada masa itu, reformasi konstitusi dengan menggunakan metode amandemen (constitutional reform with formal amendment) merupakan sebuah pra-syarat yang harus dijalani guna mencapai cita-cita sebagai negara demokrastis .
Reformasi konstitusi (UUD 1945) yang merupakan janji reformasi, dilakukan dengan cepat dan tanggap oleh para anggota dewan MPR dalam kurun waktu yang relatif singkat dan bersamaan. Amanden pertama terjadi pada tanggal 19 Oktober 1999, yang telah berhasil mengubah sembilan pasal, yaitu: pasal 5, 7, 9, 13, 14, 15, 17, 20 dan pasal 21. Setahun kemudian, pada tanggal 18 Agustus 2000 dilakukan amanden kedua terhadap sembilan pasal, yaitu: pasal 18, 19, 20, 25 (penambahan), 26, 27, 28, 30 dan pasal 36. Selain itu ada penambahan sebelas pasal baru, yaitu: pasal 18A, 18B, 20A, 22A, 22B, 25E (baru), 28A sampai 28J, 36A, 36B dan pasal 36C. Amandemen ketiga dilaksanakan pada tanggal 1 November 2001 sampai 10 November 2001 dengan pelakukan perubahan fundamental terhadap pasal 1 ayat (2)dan (3), pasal 3, 6, 7A, 22C,22D, 23E, 23F, 23G, 24, 24A, 24B, 24C dan Pasal 25. Amandemen keempat dilaksanakan pada tahun 2002 dengan melakukan perubahan terhadap Pasal 2, 3, 6A, 8, 15A, 16, 23B, 23D, 25C, 25D, 29, 31, 32, 33, 34,dan Pasal 37 . Apabila kita memperhatikan dengan seksama hasil perubahan pertama sampai keempat (1999-2004) UUD 1945, maka tidak disangsikan lagi kalau UUD 1945 telah berubah lebih dari 70 % dari naskah asli UUD 1945 sebelum amandemen.
Namun dalam realita, proses amandemen UUD 1945 masih sering mendapatkan “gugatan” baik gugatan yang dilayangkan oleh pihak yang kecewa terhadap hasil UUD 1945 pasca perubahan yang sudah berubah sebanyak empat kali (1999-2002), maupun dari pihak-pihak yang menolak mekanisme amandemen terhadap UUD 1945. Pihak tersebut berkeinginan agar Indonesia kembali kepada UUD 1945 sebelum amandemen, kalangan romantisme tersebut beranggapan bahwa merubah UUD 1945 berarti telah mencederai rasa nasionalisme dan semangat kemerdekaan dari para founding fathers kita . Inilah suatu fenomena dekonstruksi hukum Indonesia, dengan cara mensakralkan konstitusi dan menafikan perubahan sosial masyarakat di Indonesia.
Dalam konteks amandemen kelima UUD 1945, Penulis lewat tulisan yang sederhana ini, tertarik untuk mengkaji dan menganalisa isu-isu sensitif dan yang dianggap tabu oleh sebagian kalangan, dengan memakai paradigma “berpikir luar biasa” khas sosiologis. Isu pertama adalah terkait kredo dasar negara Indonesia yang berbentuk Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI) yang tertuang dalam Pasal 1 Ayat (1) , “pasal sakral” tersebut tidak boleh diganggu-gugat dalam materi amandemen UUD 1945 walau masih dengan alasan yang debatable . Isu kedua adalah terkait penguatan fungsi legislasi DPD yang banyak ditentang oleh sebagian kalangan karena dianggap sebagai corak khas negara federal, apabila fungsi legislasi DPD diperkuat maka dikhawatirkan DPD dapat menjadi Majelis Senat (Senate) yang memiliki bargaining power yang sangat besar seperti dalam sistem ketata-negaraan Amerika yang menganut bicameral system yang dipadukan dengan bentuk negara federal . Sehubungan dengan isu-isu diatas, penulis juga akan mencoba untuk menjawab pertanyaan sebagai berikut: Apakah konstitusi harus “dimesiumkan” ataukah harus dibiarkan “mengalir”? Bagaimana seharusnya peranan amandemen konstitusi kedepannya? Haruskah kredo dasar sebagai negara kesatuan (unity state) tersebut, dinafikan apabila ternyata secara sosiologis, Indonesia lebih “mantap” sebagai negara persatuan (united state)? Tulisan yang sederhana ini akan mencoba untuk melacaknya.

Konstitusi : “Museum” atau “Mengalir”?
Sebelum melangkah terlalu jauh dalam kajian amandem UUD 1945/konstitusi, ada baiknya kita mencermati sedikit tentang asal muasal dari konstitusi tersebut. Kata konstitusi lazim ditafsirkan sebagai hukum dasar suatu negara. Negara untuk dapat disebut sebagai negara haruslah memiliki legitimasi kekuasaan dari rakyatnya dalam bentuk konstitusi. Oleh sebagian sarjana politik dan hukum istilah konstitusi diartikan sama dengan undang-undang dasar (dalam konteks Indonesia : UUD 1945). Namun kepustakaan Belanda membedakan pengertian konstitusi (constitution) dan undang-undang dasar (grontwet). Konstitusi adalah peraturan baik tertulis maupun tidak tertulis (written or unwritten), sedangkan undang-undang dasar merupakan bagian tertulis dalam konstitusi (written only) . Dalam fokus kajian tulisan ini, yang menggunakan pendekatan sosiologis, maka konstitusi dipandang lebih luas dari sekedar undang-undang dasar.
Sederhananya, konstitusi lahir dari suatu bentuk kesepakatan masyarakat, yang digunakan untuk menjalankan pemerintahannya. Berdasarkan kajian historis, proses pembentukan suatu konstitusi dalam suatu negara (idealnya) tidaklah dilakukan dengan cara-cara yang instan apalagi pragmatis. Konstitusi dilahirkan lewat proses-proses perjuangan panjang, baik dari suatu proses revolusi kekuasaan maupun reformasi (seperti yang dialami oleh Indonesia). Konstitusi mulai dikenal di Inggris yang ditandai dengan peristiwa pecahnya revolusi istana “ The Glorius Revolution” pada tahun 1688 yang mengilhami pembentukan “Declarations of Independence” pada tahun 1776. Semangat revolusi konstitusi berlanjut di kerajaan Perancis pada masa Monarchi Absolute pada tahun 1791 yang kemudian berhasil membentuk “Constituante” . Sejak saat itu, sebagian besar negara-negara dunia, baik monarki mapun republik, negara kesatuan maupun federal, sama-sama mendasarkan atas suatu hukum dasar negara yang bernama Konstitusi.
Dalam konteks UUD 1945, harus jujur diakui bahwa UUD 1945 (sebelum amandemen), secara substansial masih sangat jauh dari “sempurna”. UUD 1945 adalah konstitusi yang relatif kolusif; konstitusi tanpa konstitusionalisme . UUD 1945 tidak layak disebut sebagai konstitusi karena tidak memiliki “dinding pembatas” untuk menahan syahwat korup penguasa negara. Konstitusi yang baik pastinya merupakan dokumen negara yang berisi dengan nilai-nilai falsafah negara, cita-cita, tujuan dan sebagai alat kontrol kekuasaan. Sewajibnya, konstitusi memiliki dua unsur penting, yaitu: (1) berisi prinsip-prinsip saling-kontrol-saling imbang (check and balance system), (2) berisi prinsip-prinsip perlindungan Hak Asasi manusia . Kedua prinsip tersebut masih sangat minimalis ditransformasikan dalam UUD 1945.
Dalam tinjauan sosiologis, konstitusi (hukum dasar) dipandang sebagai sebuah the whole general will dari suatu masyarakat, yang mana hukum tersebut haruslah mampu beradaptasi, dan berdialektika dengan masyarakat yang tunduk kepada hukum tersebut (people constitution). Hukum tidak hanya harus tegak dan dihormati (supremasi hukum), namun juga harus bisa menyatu dengan masyarakat sehingga akan memberikan rasa aman, ketertiban dan kebahagian bagi seluruh masyarakat di negara tersebut (mobilitas hukum). Untuk dapat memobilisasi hukum ditengah-tengah masyarakat, diperlukan sebuah kemauan (willingness) dari para ahli-ahli hukum untuk dapat membuat hukum yang ditemukan dari realitas sosial masyarakat .
Seorang sosiolog Amerika L. Friedman pernah mengatakan bahwa; “hukum yang baik, adalah hukum yang ditranformasikan dari nilai-nilai lokal masyarakat” dalam artian hukum harus dicari dalam masyarakat suatu negara, dan ketika suatu masyarakat dalam negara tersebut berubah dikarenakan proses dinamika sosial, maka hukum tersebut juga harus mampu “menjemput zaman”. Dalam konteks konstitusi, juga berlaku hal yang sama. Konstitusi wajib bersifat kontektual, dalam artian, konstitusi yang berlaku pada zaman atau periode kekuasaan tertentu, pastilah tidak dapat diaplikasikan dalam ranah kontemporer, karena memang konstitusi hanya akan cocok pada zamannya sendiri-sendiri. Selain sebagai konstitusi rakyat (people constitution), Konstitusi juga mencerminkan kehidupan sosial, politik dan kultural didalam masyarakat sebagai suatu kenyataan (Die Politiche verfassung als gesellschaftlich wirklichkeit) . Itu sebabnya konstitusi suatu negara harus dimaknai sebagai wujud hukum yang dapat hidup dan “bernafas” di tengah-tengah masyarakat secara dinamis dan berkelanjutan, atau yang dalam bahasa hukum Anglo Saxon disebut the living constitution;
“The Living Constitution is a concept in constitutional interpretation which suggests that the Constitution should be seen as continually evolving with the society that implements it. The idea is associated with views that societal progress should be taken into account when interpreting key constitutional phrases” .
Dikarenakan sifat sosial dari konstitusi, maka untuk menjalankan konstitusi tersebut juga tidak hanya harus dengan menggunakan logika hukum (legal ratio) semata, namun juga harus diaplikasikan dengan memakai kacamata sosiologis. Hal senada diterangkan oleh Oliver Wendell Holmes Jr, seorang Hakim Agung di Amerika yang menyatakan;
“contends that the constitutional framers specifically wrote the Constitution in sociological context and flexible terms to create such a dynamic, “living” document” .
Itu sebabnya apabila kita memaknai konstitusi, hanya dari segi tekstual belaka maka dapat dipastikan konstitusi tersebut akan kehilangan makna sosialnya. Tesk-tesk konstitusi yang abstrak itu dibuat lebih reasonable atau fair dengan menggunakan penalaran sosial. Konstitusi (Hukum) sebagai teks semata, cenderung buta, berpotensi menimbulkan ketidakadilan jika tidak memperhatikan kreatifitas akal dan kenyaataan sosiologis masyarakat .
Tesk konstitusi, bukanlah merupakan dokumen ilmu eksak, namun sebuah seni (art) yang lahir dari dinamika sosial masyarakat. Para praktisi hukum harus jeli melihat nilai-nilai luhur sosiologis dari teks konstitusi, menarik nilai yang tersirat dari yang tersurat didalamnya. Alasan pembuatan konstitusi, tidak hanya untuk mendapatkan kepastian hukum (legal certainly) semata yang kemudian bermuara pada keadilan prosedural/formil, namun esensi utamanya adalah sebagai pemberi keadilan substansial (substance juctice) terhadap masyarakat tersebut. Inilah yang menjadi nilai urgensi dari proses amandemen UUD1945.
Sejatinya, konstitusi wajib ditafsirkan dengan akal sehat dan nurani. Konstitusi yang dijalankan tanpa akal sehat dan “buta sosial”, akhirnya hanya akan menjadi macan kertas. Namun sayangnya, hal itulah yang terjadi di Indonesia pada saat ini. Tanpa menafikan progressivitas para stateman yang dulu sudah berhasil “menyempurnakan” UUD 1945 sebanyak empat kali. Proses amandemen tersebut masih dirasa kurang mumpuni, karena dilakukan tanpa perencanaan yang jelas (without design), tetapi lebih dikarenakan secara kebetulan (by accident). Jimly Assidiqie, dalam sebuah kesempatan pernah melancarkan kritik pedas terkait proses amandemen UUD 1945 yang tidak dilengkapi dengan draf akademik untuk memandu proses amandemen. Kritik yang sama juga juga diberikan oleh Todung Mulya Lubis yang mengatakan bahwa proses amandemen tidak dilakukan dengan paradigma yang jelas sehingga terkesal terburu-buru dan parsial sifatnya . Sejatinya, proses amandemen konstitusi harusnya menjalani proses-proses yang terarah dan sistemik, seperti yang diutarakan oleh Sauder bahwa proses-proses yang harus dijalani adalah : agenda setting, development design, dan terakhir approval.
Dalam ketiga proses diatas yang paling krusial adalah proses agenda setting, dimana dalam proses tersebut diperlukan ketanggapan sosial (social awareness) para statemans di MPR untuk membuat suatu blue print yang cerdas dan pro-aspirasi rakyat. Dalam tahapan awal ini seorang statemans perlu untuk meletakkan telinganya dijantung masyarakat. Bila kita berkaca kepada pengalaman Afrika Selatan ketika mereka melakukan proses amandemen konstitusi mereka, para legislator dan statemens aktif melakukan sosialisasi amandemen konstitusi, mereka rela “turun gunung” menyapa masyarakat lewat forum-forum formal maupun informal, dengan melakukan program kemitraan (partnership program) dengan para tokoh-tokoh masyarakat, kaum akademisi, mahasiswa dan aktivis LSM. Pendekatan yang dilakukan tidak hanya sebatas lewat pendekatan langsung (direct approach) namun juga lewat media informasi seperti lewat siaran radio, surat kabar dan televisi baik dalam lingkup nasional maupun daerah.
Setelah melalui proses penyerapan aspirasi tersebut, para legislators dan stateman memiliki setumpuk pekerjaan rumah yang harus dikumpulkan (verifikasi dan klasifikasi) dan kemudian dituangkan dalam draft amandemen secara rinci dan sistemik. Untuk kemudian meminta approval dari sidang amandemen.
Isu Sakral Amandemen : Menuju Negara Federal, Lewat Sistem Dua Kamar
Dua hal yang menjadi objek penulis dalam tulisan ini adalah isu mengenai negara federal dan sistem dua kamar (bicameral system) yang sedari dulu mengundang banyak pro dan kontra baik dikalangan elit politik maupun masyarakat luas. Berbicara mengenai bentuk negara dan sistem pemerintahan dalam lingkup kajian sosiologis, pastinya tidak dapat menafikan aspek-aspek kenyataan sosiologis dalam konteks empirik suatu negara. Detektif Murdock dalam film triller The X-Files pernah menyatakan “the truth is out there”, dapat dimaknai sebagai ucapan yang menggambarkan kebenaran adalah mutlak realita, suatu kebenaran tidak akan mungkin dapat dilihat dari perspektif “ in box “ semata namun harus dilihat secara holistik, dan komprehensif dari “ out of box” sehingga akan dapat dilihat celah kebenaran yang azazi (the truth) dan bukan kebenaran artifisial belaka (the right).
Indonesia sebagai sebuah kawasan yang sangat strategis di Asia, secara geografis diapit oleh dua benua dan dua samudera, secara kultural merupakan sebuah tempat tinggal dari berjuta-juta suku, agama (baik lokal maupun umum), adat-istiadat, bahasa dan kebiasaan. Yang tumpah ruah diatas “tanah” dan “air” Nusantara, Sejatinya merupakan entitas-entitas yang berdaulat dan bersifat otonom, hal inilah yang diyakini dan dipahami oleh para nenek moyang kita dulu jauh sebelum kedatangan penjajah Eropa yang datang dengan membawa tradisi, kebiasaan dan hukum (civil law) mereka ke Indonesia. Walau interaksi sosial dan pranata sosial masyarakat Indonesia pada waktu itu (pra kolonial) masih sangat sederhana dan komunal.
Diantara individu, suku dan masyarakat masih terjalin sebuah harmoni (de harmonie) yang merupakan “invinsible hand” yang mampu menggerakkan masyarakat, menciptakan ketertiban dan kerukunan antara mereka. Teori Emile Durkeim seorang sosiolog Perancis tentang solidaritas mekanis terbukti benar, dimana untuk mendapatkan ketertiban dan kerukunan tidak hanya dapat dicapai lewat penegakan hukum negara/positif saja, melainkan dapat dilakukan dengan memakai “hukum kesepakatan bersama” yang dijiwai oleh semangat komunalitas dan religius-magis masyarakat lokal . Tanpa bermaksud untuk menafikan peranan solidaritas organik (hukum positif) yang dicipatakan oleh negara, namun dalam realitas sosialnya, banyak kendala-kendala sosial maupun antropologis yang tidak dapat diselesaikan oleh hukum negara/positif secara “hitam dan putih”. Seperti dalam konteks tanah ulayat, nilai kearifan adat atas tanah, hukum pidana adat dan struktrur lembaga adat (di Minangkabau di sebut Nagari, Bali disebut Banjar).
Namun sebagai konsekwensi logis dari penerapan hukum negara/positif Indonesia yang merupakan wujud transplantasi hukum dari hukum civil eropa, hukum islam dan hukum adat, yang walaupun dalam proses pembuatan hukum positif tersebut berjiwakan asas “state legal pluralism” , tetap tidak dapat dipungkiri bahwa kedudukan hukum non-negara/adat selaku hukum asli Indonesia masih sangat inferior ketika berhadapan dengan hukum positif. Hal ini diperparah dengan pengaruh kuat kaum legalistik di Indonesia yang begitu kuat memasukkan semangat unifikasi dan kodifikasi hukum di kalangan masyarakat Indonesia pada waktu itu. Pengesahan dan penggabungan hukum non-negara melalui legitimasi negara pada dasarnya merupakan hasil dari rasionalisasi atas birokrasi negara dan administrasi negara pada umumnya . Dengan kekuatan birokrasi negara dan administrasi negara yang pada prakteknya sangat sentralistik itulah Indonesia dikembangkan sebagai sebuah negara. Kekuatan hukum positif negara yang begitu “disakral”kan, ditambah dengan “pengagungan” kredo negara kesatuan yang diyakini dapat menjamin keutuhan negara.
Namun, sebuah kealpaan besar apabila kita berpikir bahwa Indonesia adalah negara yang dapat disatukan dengan hanya bermodalkan ikatan slogan politis semata . Indonesia merupakan negara-bangsa (nation-state) terbesar didunia yang tidak cukup hanya disatukan oleh paradigma pemerintah semata. Karena ikatan artifisial buatan penguasa tersebut tidaklah cukup kuat untuk menyatukan bangsa Indonesia menjadi negara. Indonesia, merupakan negara yang berbhineka tunggal ika, bercirikan pluralistik dan multi-kultural yang penuh dengan keanekaragaman yang indah, tetapi sayangnya pemerintah membiarkan kebhinekaan menjadi ketunggal-ikaan, bahkan melepaskannya menjadi liar menjadi divergensi nasional dan ekslusivisme lokal menjadi kohesi. Inilah luka sembilu bangsa Indonesia, dimana kita “dipaksakan” untuk menjadi entitas tunggal, walaupun sebenarnya kita “berbeda”. Pemerintah cenderung berpikir bahwa bangsa adalah sebuah robot yang dapat diformat ulang memorinya, dapat tunduk dan patuh kepada paradigma artifisial penguasa dengan suka rela . Paradigma pembangunan pemerintah inilah yang disebut dengan istilah melting pot;
“The melting pot is an analogy for the way in which homogeneous societies develop, in which the ingredients in the pot (people of different cultures, races and religions) are combined so as to develop a multi-ethnic society. The term is often used to describe societies experiencing large scale immigration from many different countries” .
Paradigma ini menganalogikan bangsa Indonesia sebagai coklat panas yang meleleh (melting) sehingga mudah untuk dibentuk dan ditata (akulturisasi) sehingga akan tercipta suatu kesatuan tunggal dengan menghilangkan unsur cita rasa budaya lainnya. Nilai-nilai budaya lokal Indonesia baik yang berupa nilai kearifan lokal maupun kebiasaan lokal “dilelehkan” menjadi satu, dalam bingkai Negara Kesatuan Republik Indonesia (unity state) yang kedudukannya dalam UUD 1945 masih sangat “untouchable”.
Kekuatan integrasi negara yang dijanjikan oleh paradigma melting pot tersebut dalam kenyataan sosiologisnya tidaklah benar adanya. Masyarakat Indonesia yang sangat komunal dan multi-kultural seperti tidak bisa bernafas bebas dalam sangkar emas negara kesatuan. Melting pot cenderung mudah dipergunakan penguasa negara untuk menyamaratakan satu daerah dengan daerah yang lain, dan kebijakan-kebijakan di satu daerah dianggap bisa juga diterapkan didaerah lain. Unifikasi yang dipadukan dengan sistem birokrasi top-down ini cenderung kolusif dan memberikan rangsangan kepada penguasa untuk mengeksploitasi daerah-daerah dengan sesuka hati. Daerah dianggap tidak memiliki kekuatan otonom untuk dapat mengurus dirinya sendiri, hanya dengan kuasa pemerintah pusat roda kehidupan bernegara dapat berjalan dengan baik, aman dan tentram. Inilah kealpaan terbesar dari paradigma melting pot yang tumbuh subur dimasa keemasan Orde baru.
Sebagaimana proses dialektika, seperti yang dijelaskan oleh Tomas Kunt dalam bukunya yang berjudul The Structure of Scientific Revolution; suatu paradigma akan mendapatkan tantangan dari paradigma yang lain, sehingga akan tercipta dinamika dalam kehidupan alam dunia. Begitu juga halnya dengan paradigma melting pot yang sangat well-establish pada masa Orde baru, mulai diragukan (anomaly) kebenarannya. Lawan tandingnya adalah paradigma salad bowl;
“The salad bowl concept suggests that the integration of the many different cultures of residents combine like a salad, as opposed to the more prolific notion of a cultural melting pot. this concept is more commonly known as the cultural mosaic. In the salad bowl model, various cultures are juxtaposed — like salad ingredients — but do not merge together into a single homogeneous culture. Each culture keeps its own distinct qualities. This idea proposes a society of many individual, “pure” cultures, and the term has become more politically correct than melting pot, since the latter suggests that ethnic groups may be unable to preserve their cultures” .
Paradigma ini menganalogikan negara-bangsa (nation-state) sebagai setumpuk sayuran (salad) yang terdiri dari banyak jenis, ukuran dan rasa yang berbeda. Namun dapat disatukan dalam sebuah “mangkok” tanpa harus mengubah jenis, kekhasan, ukuran dan rasa sayur-sayuran tersebut. Idealnya, Indonesia dimaknai sebagai “mangkok” yang dapat mengayomi dan menjaga nilai-nilai budaya daerah masing-masing, tanpa harus merusak tatanan cita rasa budaya daerah tersebut. “mangkok” yang dimaksud, tidak lain dan tidak bukan adalah bentuk negara federal/persatuan (united state).
Apabila kita berkaca pada kenyataan sosiologis, Indonesia merupakan sebuah “kepompong” yang sedang berada pada proses metamorphosis menjadi negara federal, yang lahir sebagai proses panjang pembelajaran berdemokrasi. Kasus real bisa dilihat dari Daerah Istimewa Naggroe Aceh Darussalam (selanjutnya disebut NAD) yang sudah memiliki legitimasi sebagai “negara federal” lewat MoU RI-GAM beberapa waktu lalu. NAD memikmati previllages yang melebihi daerah-daerah lain, mereka memiliki kewenangan untuk mengatur urusan dalam daerah mereka sendiri secara luas (otonomi khusus), mengatur nilai kurs dollar secara independen, memiliki partai politik lokal, dan yang terutama memiliki kewenangan untuk melakukan hubungan internasional. Secara teori, keempat kewenangan tersebut hanya mutlak dimiliki oleh negara-negara bagian dalam sistem negara federal. Dari kasus NAD kita bisa melihat kalau pemerintah Indonesia masih sangat tabu dan malu-malu mengakui bahwa sesungguhnya Indonesia sudah menjadi negara semi-federal, alasan-alasan nasionalis selalu menjadi pemanis bibir untuk menutupi kecacatan bentuk negara kesatuan, seperti alasan negara kesatuan adalah amanah para founding fathers yang mendirikan negara-bangsa Indonesia, alasan lain adalah : konsep negara federal telah gagal dilaksanakan pada tahun 1949 – 1950 karena merupakan upaya Belanda untuk memecah belah Indonesia. Argumen terakhir tersebut masih sangat debatable dan menunjukkan bahwa ditolaknya konsep negara federal dan dipilihnya konsep negara kesatuan merupakan murni wujud perjuangan romantik terhadap Belanda yang tentunya sangatlah subyektif, dan bukan refleksi objektif dari suatu pemikiran yang mendalam bahwa negara federal lebih buruk daripada negara kesatuan .
Meretas asa menuju bentuk negara federal juga sudah bisa diprediksi ketika pada 1 Agustus 2008, MPR menyetujui untuk amandemen ketiga, dengan memasukkan pasal 22 C yang memberi legitimasi pembentukan DPD, walaupun kedudukannya masih dibilang “banci”. Karena niscayanya, DPD dapat berfungsi sebagai penyeimbang sistem legislatif yang selama ini terus dimonopoli oleh “anak nakal” DPR. Jelas dilihat bahwa sistem legislatif yang dianut Indonesia saat ini adalah sistem dua kamar yang lemah dan cenderung kolusif
Dalam praktek ketatanegaraan Indonesia, DPD seharusnya memiliki kedudukan yang strategis sebagai wadah penampungan aspirasi masyarakat di daerah, yang dapat melakukan check and balance terhadap setiap kebijakan-kebijakan negara yang menyangkut kesejahteraan dan keadilan masyarakat di daerah. Masyarakat di daerah-daerah di luar episentrum kekuasaan negara (baca: Jakarta), juga mempunyai bargaining power dengan menempatkan wakil-wakil dari daerahnya yang dipilih secara langsung dan demokratis lewat pemilu distrik berwakil banyak. Hal ini sungguh bagus untuk menumbuh kembangkan semangat demokrasi baik di lingkup daerah maupun pusat.
Idealnya, relasi DPR dan DPD adalah ibarat majelis rendah (lower house) dan majelis tinggi (upper house), dimana DPD merupakan majelis tinggi yang dibahasakan sama dengan Senate di Amerika Serikat, sedangkan DPR sebagai majelis tinggi yang sama dengan House of Representative di Amerika Serikat. Kedua-duanya memiliki kewenangan legislasi dan memiliki kekuatan untuk saling veto dalam sidang majelis di parlemen. Penggabungan bentuk negara federal dengan sistem dua kamar (bicameral system), jelas merupakan pilihan yang saling logis dan demokratis bagi Indonesia kedepannya.
Kesimpulan
Amanden konstitusi merupakan “pencerahan” dari proses hukum menjadi hukum yang lebih responsif, flexible, konstektual dan yang mampu memberikan rasa keadilan pada masyarakat. Ini merupakan jalan terjal dari proyek besar yang belum selesai, karena membangun suatu negara hukum tidaklah cukup dengan hanya dengan memasang papan nama “negara hukum”. Hukum harus dibuat dan dijalankan dengan penuh makna dan nurani.
Proses amandemen hendaknya dilakukan secara sistematis, dinamis dan terencana dengan baik (well-planned) dengan tidak menafikan statika hukum yang berlaku sebagai norma dasar negara (grandnorm). Sehingga akan tercipta hubungan yang sehat, dimana konstitusi bisa dimaknai secara dinamis dan berkembang namun tetap dalam statika hukum yang berlaku.
Kedepannya, perlu adanya rekayasa hukum (legal engineering) dan inovasi politik (political innovation) yang cerdas dan serius dalam proses amandemen kelima, untuk lebih menguatkan posisi DPD sebagai lembaga legislatif yang mengemban fungsi legislasi dan alat kontrol pemerintah.
Penulis, dalam tulisan ini berdiri diposisi yang tegas untuk mendukung wacana Negara Federal Indonesia, yang secara “cantik” dipadukan dengan sistem dua kamar yang solid (strong bicameral system).

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s